招标投标与政府采购总述


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招标投标与政府采购总述

第一章招标投标概述

第一节招标投标的概念与特点

一、何谓招标投标

所谓招标投标，是指采购人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。从采购交易过程来看，它必然包括招标和投标两个最基本的环节，前者是招标人以一定的方式邀请不特定或一定数量的自然人、法人或其它组织投标，后者是投标人响应招标人的要求参加投标竞争。没有招标就不会有供应商或承包商的投标；没有投标，采购人的招标就没有得到响应，也就没有开标、评标、定标和合同签订及履行等。在世界各国和有关国际组织的招标采购法律规则中，尽管大都只称招标(如国际竞争性招标、国内竞争性招标、选择性招标、限制性招标等)，但无不对投标作出相应的规定和约束。因此，招标与投标是一对相互对应的范畴，无论叫招标投标还是叫招标，都是内涵和外延一致的概念。

二、招标投标的特点

在市场经济国家，各级政府部门和其它公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠，必须以一种特别的采购方式来促进采购尽量节省开支、最大限度地透明和公开以及提高效率目标的实现。招标投标所具有的程序规范、透明度高、公开竞争、一次成交等特点，决定了招标投标是政府采购及其它公共采购的主要方式。(1)程序规范。按照目前各国做法及国际惯招标投标程序和条件由招标机构事先拟定，在招标投标双方之间具有法律效力的规则，一般不能随意改变。当事人双方必须严格按既定程序和条件进行招投标活动。招投标程序由固定的招标机构组织实施。(2)全方位开放，透明度高。招标的目的是在尽可能大的范围内寻找合乎要求的中标者，一般情况下，邀请供应商或承包商的参与是无限制的。为此，招标人一般要在指定或选定的报刊或其它媒体上刊登招标通告，邀请所有潜在的投标人参加投标；提供给供应商或承包商的招标文件必须对拟采购的货物、工程或服务作出详细的说明，使供应商和承包商有共同的依据来编写投标文件；招标人事先要向供应或承包商充分透露评价和比较投标文件以及选定中标者的标准(仅以价格来评定，或加上其他的技术性或经济性标准)；在提交投标文件的最后截止日公开地开标；严格禁止招标人与投标人就投标文件的实质内容单独谈判。这样，招标投标活动完全置于公开的社会监督之下，可以防止不正当的交易行为。(3)公平、客观。招投标全过程自始至终按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争的原则进行。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或资格的投示者均可参加投标。招标方不得有任何歧视某一个投标者的行为。同样，评标委员会在组织评标时也必须公平客观地对待每一个投标者。(4)交易双方一次成交。一般交易往往在进行多次谈判之后才能成交。招标采购则不同，禁止交易双方面对面的讨价还价。贸易主动权掌握在招标人手中，投标者只能应邀进行一次性递价，并以合理的价格定标。

基于以上特点，招标投标对于获取最大限度的竞争，使参与投标的供应商和承包商获得公平、公正的待遇，以及提高公共采购的透明度和客观性，促进采购资金的节约和采购效益的最大化，杜绝腐败和滥用职权，都具有至为重要的作用。

第二节招标的适用范围

招标投标的适用范围，是指哪些主体采购的哪些项目(标的)必须采用招标投标的方式。从招标投标的本质意义上来说，只要是采购人需要的、数额较大的产品和项目都可以通过招标方式进行。但是，法律上确定招标的适用范围，由于涉及到有关采购主体的权利和义务以及国家的管理和监督职权，不是任意设定的；在国际条约、协定的规定方面，还涉及到参加国的承诺和保留以及国内法与它的协调等一系列问题。因此，研究招标的适用范围，是一个有着重大理论和现实意义的课题。

一、招标的主体对象

目前，世界各国由于具体国情不同，法律在确定招标主体的范围时不完全一致。具有全球指导意义的联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)通过的《货物、工程和服务采购示范法》，将政府部门和其他公共实体或企业列入招标采购主体范围内，并且，将这些实体或企业列入时要考虑以下因素：(1)政府是否向其提供大量资金；(2)是否由政府管理或控制，或政府是否参加管理或控制；(3)政府是否对其销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权；(4)是否向政府有关部门报告财务状况；(5)是否有国际协议或国家的其他国际义务适用于该实体从事的采购；(6)是否经由特别立法而设立，以便促进法定的公共目的；通常适用于政府合同的公法是否适用于该实体签订的采购合同。欧盟的采购规则规定，凡政府部门、公共机构和公营企业的采购活动都必须实行招标，政府部门包括中央政府和地方政府；公共机构需为满足公众利益的需求而建立，不具有工业或商业性质，大部分资金由国家、地方机构或公法管理的其他团体提供；公营企业是由政府部门或公共机构直接和间接控制的具有经济和工业目的的企业。关贸总协定乌拉圭回合达成的世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》，在原来《政府采购协议》的基础上，首次将地方政府以及某些特定的公共部门和企业与中央政府部门一起统一纳入招标采购的主体范围之内。

在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企业事业单位及其控股的企业作为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，经国务院或国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目，符合规定条件的都要进行招标投标。这就是说，国家机关、国有企业事业单位(包括其控股的企业) 在进行国家基本建设大中型项目建设时，都是招标的主体。

目前，在我国一些招标投标规定中，还将集体所有制单位列入招标主体的范围。例如，《工程建设施工招标投标管理办法》规定，凡政府和公有制(包括全民所有制和集体所有制)企、事业单位投资的工程项目的施工，除不宜招标的外，均应实行招标投标。

二、招标的适用范围

从有关国家和国际组织法律和条约、协议、决定等的规定来看，将招标采购标的分为货物( 物资)、工程和服务，已成为一种通常做法。《政府采购协议》将招标的标的分为产品和服务，服务包括建筑工程；《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷指南》分为货物和工程(包括其相在的服务)，而将咨询服务排除在外，专门由《世界银行借款人和世界银行作为执行机构聘请咨询专家指南》进行规范。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》明确界定了货物和工程标的性质，该法规定，“货物”是指各种各样的物品，包括原材料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；“工程”是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作。但《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》对货物的解释则为，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房。关于服务，《示范法》只将其泛泛定义为“除货物或工程以外的任何采购对象”，世界贸易组织《服务贸易总协定》也只对“服务贸易”的几种形式作了界定，而没有对服务本身的性质作出明确规定。由于对招标标的性质的认识不统一，因此很难确定标的范围。

由于招标标的涉及的范围广，各国经济和贸易的发展状况各有千秋，因而随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是招标的标的范围逐渐扩大，招标标的从过去单一的实物形态项目转向全方位的实物开态和知识形态项目，新产品开发、设备改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识形态的服务项目招标不断拓展。从我国的情况来看，在货物方面，招标标的主要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标标的主要是工程建设和安装；在服务方面，招标标的主要是科研课题、工程监理、招标代理、承包租赁等。对此，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的规定》作了总括性的规定，即：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位及招标代理机构，以及某些条件下建设项目及项目法人的确定、不涉及特定地区和不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，都应当通过招标投标进行。

在国际范围的招标中，各国法律都对招标标的范围特别是服务项目范围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保护本国投标人的利益。例如，欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是：银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、健康、住房等；美国也提出了大致对应的报价单。在此之外的服务，或者谈判双方根据对等原则互不开放的服务，都不对外开放。我国在这方面尽管还未作出明确的例外或保留，但也作了原则性的规定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，建设项目经批准采取国际招标的，“除按本规定执行外，还应遵从国家有关对外经济贸易的法律、法规”。

三、招标的限额规定

从国外和国际组织的招标法律规定来看(见附表)，其招标限额呈现以下特点：(1)货物和服务项目的招标限额相同，与工程项目的招标限额之比一般控制在1∶10左右；(2)中央政府采购实体要比次中央政府采购实体(公共机构)的招标限额低，而次中央政府采购实体(公共机构)又比其他采购实体(包括公营企业或其他公营单位)的招标限额低。这表明，法律对中央政府的采购行为控制得比较严，而对其他招标采购实体的采购行为则控制得相对宽松一些。 (3)有关国际组织和国家规定的货物、工程和服务项目的招标限额基本上相同，但也有个别国家存在一定的差异。如各国中央政府对工程方面的采购限额一般规定为500万特别提款权，而以色列则规定为850万特别提款权，日本则规定为450万特别提款权。这种差异是这些国家在参加《政府采购协议》前，与世贸组织谈判的结果。这些值得我们认真研究。

目前，我国对货物和服务项目的招标限额基本没有法规规定，而对工程施工招标限额的规定则不尽一致。实际情况是，在工程招标限额方面，全国平均控制在建筑面积1000平方米或投资额100万人民币以上；在货物方面，据统计，国内机电设备和成套机械设备的招标采购合同额大部分在50万－100万元之间；至于服务，也基本上与货物适用一个限额标准。因此，目前我国各地通行掌握的招标限额大致为：(1)合同估价在50万元人民币以上的货物和服务；( 2)建筑面积在1000平方米以上或者投资额100万元人民币以上的工程；(3)法律、法规规定的其他必须实行招标的货物、工程或服务。需要说明的是，这些招标限额是指单项合同的金额，而且不可能一成不变，应在一定时期内由政府作出适当调整。

第三节招标投标的方式

招标投标方式是采购的基本方式，决定着招标投标的竞争程度，也是防止不正当交易的重要手段。总体来看，目前世界各国和有关国际组织的有关采购法律、规则都规定了公开招标、邀请招标、议标等三种招标投标方式。

一、公开招标

公开招标(OpenTenddering)，又叫竞争性招标，即由招标人在报刊、电子网络或其它媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加投标竞争，招标人从中择优选择中标单位的招标方式。按照竞争程度，公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。

(一)国际竞争性招标(International Competitive Tendering)

这是在世界范围内进行招标，国内外合格的投标商均可以投标。要求制作完整的英文标书，在国际上通过各种宣传媒介刊登招标公告。例如，世界银行对贷款项目货物及工程的采购规定了三个原则：必须注意节约资金并提高效率，即经济有效；要为世界银行的全部成员国提供平等的竞争机会，不歧视投标人；有利于促进借款国本国的建筑业和制造业的发展。世界银行在确定项目的采购方式时都从这三个原则出发，其中国际竞争性招标是采用的最多、占采购金额最大的一种方式。它的特点是高效、经济、公平，特别是采购合同金额较大，国外投标商感兴趣的货物工程要求必须采用国际竞争性招标。世界银行根据不同地区和国家的情况，规定了凡采购金额在一定限额以上的货物和工程合同，都必须采用国际竞争性招标。对一般借款国来说，10万－25万美元以上的货物采购合同，大中型工程采购合同，都应采用国际竞争性招标。我国的贷款项目金额一般都比较大，世界银行对中国的国际竞争性招标采购限额也放宽一些，工业项目采购凡在100万美元以上，均应采用国际竞争性招标来进行。

实践证明，尽管国际竞争性招标程序比较复杂，但确实有很多的优点。首先，由于投标竞争激烈，一般可以对买主有利的价格采购到需要的设备和工程。其次，可以引进先进的设备、技术和工程技术及管理经验。第三，可以保证所有合格的投标人都有参加投标的机会。由于国际竞争性招标对货物、设备和工程的客观的衡量标准，可促进发展中国家的制造商和承包商提高产品和工程建造质量，提高国际竞争力。第四，保证采购工作根据预先指定并为大家所知道的程序和标准公开而客观地进行，因而减少了在采购中作弊的可能。

当然，国际竞争性招标也存在一些缺陷，主要是：(1)国际竞争性招标费时较多。国际竞争性招标有一套周密而比较复杂的程序，从招标公告、投标人作出反应、评标到授予合同，一般都要半年到一年以上的时间。(2)国际竞争性招标所需准备的文件较多。招标文件要明确规范各种技术规格、评标标准，以及买卖双方的义务等内容。招标文件中任何含糊不清或未予明确的都有可能导致执行合同意见不一致，甚至造成争执。另外还要将大量文件译成国际通用文字，因而增加很大工作量。(3)在中标的供应商和承包商中，发展中国家所占份额很少。在世界银行用于采购的贷款总金额中，国际竞争性招标约占60%，其中，发达国家如美国、德国、日本等发达国家中标额就占到80%左右。

(二)国内竞争性招标(National Competitive Tendering)

在国内进行招标，可用本国语言编写标书，只在国内的媒体上登出广告，公开出售标书，公开开标。通常用于合同金额较小(世界银行规定：一般50万美元以下)、采购品种比较分散、分批交货时间较长、劳动密集型、商品成本较低而运费较高、当地价格明显低于国际市场等采购。此外，若从国内采购货物或者工程建筑可以大大节省时间，而且这种便利将对项目的实施具有重要的意义，也可仅在国内实行竞争性招标采购。在国内竞争性招标的情况下，如果外国公司愿意参加，则应允许他们按照国内竞争性招标参加投标，不应人为设置障碍，妨碍其公平参加竞争。国内竞争性招标的程序大致与国际竞争性招标相同。由于国内竞争性招标限制了竞争范围，通常国外供应商不能得到有关投标的信息，这与招标的原则不符，所以有关国际组织对国内竞争性招标都加以限制。

二、邀请招标

也称有限竞争性招标(Pestricted Tendering)或选择性招标(Selective Tendering)，即由招标单位选择一定数目的企业，向其发出投标邀请书，邀请他们参加招标竞争。一般都选择3 －10个之间参加较为适宜，当然要视具体的招标项目的规模大小而定。由于被邀请参加的投标竞争者有限，不仅可以节约招标费用，而且提高了每个投标者的中标机会。然而，由于邀请招标限制了充分的竞争，因此招标投标法规一般都规定，招标人应尽量采用公开招标。

邀请招标的特点是：(1)邀请投标不使用公开的公告形式；(2)接受邀请的单位才是合格投标人；(3)投标人的数量有限。

邀请招标与公开招标相比，因为不用刊登招标公告，招标文件只送几家，投标有效期大大缩短，这对采购那些价格波动较大的商品是非常必要的，可以减低投标风险和投标价格。如渔粉是采用国际有限招标的最典型的例子。世界上只有少数几个国家生产，如果采用国际竞争性招标，会导致开标后无人投标的结果，这样的情况在实际业务中确有发生。许多商品常常是采用国际招标后无人投标，才改为邀请招标，这样就会影响招标的效率。例如在欧盟的公共采购规则中，如果采购金额超过法定界限，必须使用招标形式的，项目法人有权自由选择公开招标或邀请招标，而由于邀请招标有上述的优点，所以在欧盟的成员国家中，邀请招标被广泛使用。

三、议标

《中华人民共和国招标投标法》没有议标。但考虑议标历史的客观存在，这里也予以略述。

议标也称谈判招标(Negottiation Tendering)或限制性招标(Limited Tendering)，即通过谈判来确定中标者。主要有以下几种方式：(1)直接邀请议标方式。选择中标单位不是通过公开或邀请招标，而由招标人或其代理人直接邀请某一企业进行单独协商，达成协议后签订采购合同。如果与一家协商不成，可以邀请另一家，直到协议达成为止；(2)比价议标方式。 “比价”是兼有邀请招标和协商特点的一种招标方式，一般使用规模不大、内容简单的工程和货物采购。通常的作法是由招标人将采购的有关要求送交选定的几家企业，要求他们在约定的时间提出报价，招标单位经过分析比较，选择报价合理的企业，就工期、造价、质量、付款条件等细节进行协商，从而达成协议，签订合同；(3)方案竞争议标方式。它是选择工程规划设计任务的常用方式。通常组织公开竞赛，也可邀请经预先选择的规划设计机构参加竞赛。一般的作法是由招标人提出规划设计的基本要求和投资控制数额，并提供可行性研究报告或设计任务书、场地平面图、有关场地条件和环境情况的说明，以及规划、设计管理部门的有关规定等基础资料，参加竞争的单位据此提出自己的规划或设计的初步方案，阐述方案的优点和长处，并提出该项规划或设计任务的主要人员配置、完成任务的时间和进度安排，总投资估算和设计等，一并报送招标人。然后由招标人邀请有关专家组成的评选委员会，选出优胜单位，招标人与优胜者签订合同。对未中选的参审单位给以一定补偿。

另外在科技招标中，通常使用公开招标，但不公开开标的议标。招标单位在接到各投标单位的标书后，先就技术、设计、加工、资信能力等方面进行调整，并取得初步认可的基础上，选择一名最理想的预中标单位并与之商谈，对标书进行调整协商，如能取得一致意见，则可定为中标单位，若不行则再找第二家预中标单位。这样逐次协商，直至双方达成一致意见为止。这种议标方式使招标单位有更多的灵活性，可以选择到比较理想的供应商和承包商。

由于议标的中标者是通过谈判产生的，不便于公众监督，容易导致非法交易，因此，我国机电设备招标规定中，禁止采用这种方式。即使允许采用议标方式，也大都对议标方式做了严格限制。《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》规定：经颁布国批准，招标人在下述情况下可采用议标的方法进行采购：(1)急需获得该货物、工程和服务，采用招标程序不切实际，但条件是造成此种紧迫性的情况并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致；(2)由于某一灾难性事件，急需得到该货物、工程或服务，而采用其它方式因耗时太多而不可行。为了使得议标尽可能地体现招标的公平公正原则，《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》还规定，在议标过程中，招标人应与足够数目的供应商或承包商举行谈判，以确保有效竞争，如果是采用邀请报价，至少应有三家；招标人向某供应商和承包商发送的与谈判有关的任何规定、准则、文件、澄清或其他资料，应在平等基础上发送给正与该招标人举行谈判的所有其他供应商或承包商；招标人与某一供应商或承包商这是的谈判应是保密的，谈判的任何一方在未征得另一方同意的情况下，不得向另外任何人透露与谈判有关的任何技术资料、价格或其他市场信息。

第四节招标投标的程序

一般来说，招标投标需经过招标、招标、开标、评标与定标等程序。

一、招标

公开招标应当发布招标通告。招标公告应当通过报刊或者其他媒介发布。招标通告应当载明下列事项：(1)招标人的名称和地址；(2)招标项目的性质、数量；(3)招标项目的地点和时间要求；(4)获取招标文件的办法、地点和时间；(5)对招标文件收取的费用；(6)需要公告的其他事项。

招标人或招标投标中介机构可以对有兴趣投标的法人或者其他组织进行资格预审，但应当通过报刊或者其他媒介发布资格预审通告。资格预审通告应当载明下列事项：(1)招标人的名称和地址；(2)招标项目的性质、数量；(3)招标项目的地点和时间要求；(4)获取资格预审文件的办法、地点和时间；(5)对资格预审文件收取的费用；(6)提交资格预审申请书的地点和截止日期；(7)资格预审的日程安排；(8)需要通告的其他事项。上述预审应当主要审查有兴趣投标的法人或者其他组织，是否具有圆满履行合同的能力。有兴趣投标的法人或者其他组织应当向招标人或者招标投标中介机构提交证明其具有圆满履行合同的能力的证明文件或者资料。招标人或者招标投标中介机构应当对提交资格预审申请书的法人或者其他组织作出预审决定。

采用邀请招标程序的，招标人一般应当向三家以上有兴趣投标的或者通过资格预审的法人或者其他哪出投标邀请书。

采用议标程序的，招标人一般应当向二家以上有兴趣投标的法人或者其他组织发出投标邀请书。

招标人或者招标投标中介机构根据招标项目的要求编制招标文件。招标文件一般应当载明下列事项：(1)投标人须知；(2)招标项目的性质、数量；(3)技术规格；(4)投标价格的要求及其计算方式；(5)评标的标准和方法；(6)交货、竣工或提供服务的时间；(7)投标人应当提供的有关资格和资信证明文件；(8)投标保证金的数额或其他形式的担保；(9)投标文件的编制要求；(10)提供投标文件的方式、地点和截止日期；(11)开标、评标、定标的日程安排； (12)合同格式及主要合同条款；(13)需要载明的其他事项。

招标人或者招标投标中介机构在招标文件中，可以规定投标人在提交符合招标文件要求的投标文件的同时，提交备选投标文件，但应作出说明，并规定相应的评审和比较办法。

招标文件规定的技术规格应当采用国际或者国内公认、法定标准。招标文件中规定的各项技术规格，不得要求或者标明某一特定的专利、商标、名称、设计、型号、原产地或生产厂家，不得有倾向或排斥某一有兴趣投标的法人或者其他组织的内容。

招标人或者招标投标中介机构应当按照招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点出售招标文件。招标文件售出后不予退还。除不可抗力原因外，招标人或者招标投标中介机构在发布招标公告或者发出投标邀请书后不得终止招标。

招标人或者招标投标中介机构需要对已售出的招标文件进行澄清或者非实质性修改的，一般应当在提交投标文件截止日期15天前以书面形式通知所有招标文件的购买者，该澄清或修改内容为招标文件的组成部分。

招标公告发布或投标邀请书发出之日到提交投标文件截止之日，一般不得少于30天。

对于同一招标项目，招标人或者招标投标中介机构可以分两阶段进行招标。第一阶段，招标人或者招标投标中介机构应当要求有兴趣投标的法人或者其他组织先提交不包括投标价格的初步投标文件，列明关于招标项目技术、质量或其他方面的建议。招标人或者招标投标中介机构可以与投标人就初步投标文件的内容进行讨论。第二阶段，招标人或者招标投标中介机构应当向提交了初步投标文件并未被拒绝的投标人提供正式招标文件。投标人或者招标投标中介机构根据正式招标文件的要求提交包括投标价格在内的最后投标文件。

二、投标

投标人应当按照招标文件的规定编制投标文件。投标文件应当载明下列事项：(1)投标函；( 2)投标人资格、资信证明文件；(3)投标项目方案及说明；(4)投标价格；(5)投标保证金或者其他形式的担保；(6)招标文件要求具备的其他内容。

投标文件应在规定的截止日期前密封送达到投标地点。招标人或者招标投标中介机构对在提交投标文件截止日期后收到的投标文件，应不予开启并退还。招标人或者招标投标中介机构应当对收到的投标文件签收备案。投标人有权要求招标人或者招标投标中介机构提供签收证明。

投标人可以撤回、补充或者修改已提交的投标文件；但是应当在提交投标文件截止日之前，书面通知招标人或者招标投标中介机构。

三、开标

开标应当按照招标文件规定的时间、地点和程序以公开方式进行。开标由招标人或者招标投标中介机构主持，邀请评标委员会成员、投标人代表和有关单位代表参加。

投标人检查投标文件的密封情况，确认无误后，由有关工作人员当众拆封、验证投标资格，并宣读投标人名称、投标价格以及其他主要内容。

投标人可以对唱标作必要的解释，但所作的解释不得超过投标文件记载的范围或改变投标文件的实质性内容。开标应当作记录，存档备查。

四、评标与定标

评标应当按照招标文件的规定进行。

招标人或者招标投标中介机构负责组建评标委员会。评标委员会由招标人的代表及其聘请的技术、经济、法律等方面的专家组成，总人数一般为5人以上单数，其中受聘的专不得少于 23。与投标人有利害关系的人员不得进入评标委员会。

评标委员会负责评标。评标委员会对所有投标文件进行审查，对与招标文件规定有实质性不符的投标文件，应当决定其无效。

评标委员会可以要求投标人投标文件中含义不明确的地方进行必要的澄清，但澄清得超过投标文件记载的范围或改变投标文件的实质性内容。

评标委员会应当按照招标文件的规定对投标文件进行评审和比较，并向招标人推荐一至三个中标候选人。

招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人。中选的投标者应当符合下列条件之一：(1)满足招标文件各项要求，并考虑各种优惠及税收等因素，在合理条件下所报投标价格最低的；(2)最大满足招标文件中规定的综合评价标准的。

除采用议标程序外，招标人或者招标投标中介机构不得在定标前与投标人就投标价格、投标方案等事项进行协商谈判。

招标人或者招标投标中介机构应当将中标结果书面通知所有投标人。招标人与中标人应当按照招标文件的规定和中标结果签订书面合同。

第五节招标投标的有关法律问题

一、招标投标参加人的权利和义务

一般而言，招标投标作为当事人之间达成协议的一种交易方式，必然包括两方主体，即招标人和投标人。某些情况下，还可能包括他们的代理人，即招标投标代理机构。这三者共同构成了招标投标活动的参加人和招标投标法律关系的基本主体。

招标人，也叫招标采购人，是采用招标方式进行货物、工程或服务采购的法人和其他社会经济组织。招标人享有的权利一般包括：(1)自行组织招标或者委托招标代理机构进行招标； (2)自由选定招标代理机构并核验其资质证明；(3)委托招标代理机构招标时，可以参与整个招标过程，其代表可以进入评标委员会；(4)要求投标人提供有关资质情况的资料；(5)根据评标委员会推荐的候选人确定中标人。与此同时，招标人应该履行下列义务：(1)不得侵犯投标人的合法权益；(2)委托招标代理机构进行招标时，应当向其提供招标所需的有关资料并支付委托费；(3)接受招标投标管理机构的监督管理；(4)与中标人签订并履行合同。

投标人是按照招标文件的规定参加投标竞争的自然人、法人和其他社会经济组织。投标人参加投标，必须首先具备一定的圆满履行合同的能力和条件，包括与招标文件要求相适应的人力、物力和财力，以及招标文件要求的资质、工作经验与业绩等。投标人享有的权利一般包括：(1)平等地获得招标信息；(2)要求招标人或招标代理机构对招标文件中的有关问题进行答疑；(3)控告、检举招标过程中的违法行为。与此同时，投标人应该履行下列义务：(1)保证所提供的投标文件的真实性；(2)按招标人或招标代理机构的要求对投标文件的有关问题进行答疑；(3)提供投标保证金或其它形式的担保；(4)中标后与招标人签订并履行合同，非经招标人同意不得转让或分包合同。

招标投标代理机构，在我国是独立核算、自负盈亏的从事招标代理业务的社会中介组织。招标投标代理机构必须依法取得法定的招标投标代理资质等级证书，并依据其招标投标代理资质等级从事相应的招标代理业务。招标投标代理机构受招标人或投标人的委托开展招标投标代理活动，其行为对招标人或投标人产生效力。作为一种民事代理人，招标投标代理机构享有的权利包括：(1)组织和参与招标投标活动；(2)依据招标文件规定，审查投标人的资质； (3)按照规定标准收取招标代理费；(4)招标人或投标人授予的其他权利。招标代理机构也应该履行相应的义务：(1)维护招标人和投标人的合法权益；(2)组织编制、解释招标文件或投标文件；(3)接受招标投标管理机构和招标投标协会的指导、监督。

二、中标与合同成立

民法学理论认为，合同成立的一般程序从法律上可以分为要约和承诺两个阶段。民法学界普遍认为，招标投标是当事人双方经过要约和承诺两阶段订立合同的一种竞争性程序。

通说认为，招标是订立合同的一方当事人(招标人)通过一定方式，公布一定的标准和条件，向公众发出的以订立合同为目的的意思表示。招标人可以向相对的几个自然人、法人或其它经济组织发出招标的意思表示，通过投标邀请书的方式将自己的意思表示给相对的人；也可以向不特定的自然人、法人或其它经济组织发出招标的意思，通过招标公告的方式完成这种意思表示。前者为邀请招标或投标，招标人的选择范围有限；后者为公开招标，招标人的选择范围较大。

关于招标的法律性质，通说认为，由于招标只提出招标条件和要求，并不包括合同的全部主要内容，标底不能公开，因而招标一般属于要约引诱的性质，不具有要约的效力。但也有人认为不可一概而论，如果招标人在招标公告可投标邀请书中明确表示必与报价最优者签订合同，则招标人负有在投标后与其中条件最优者订立合同的义务，这种招标的意思表示可以视为要约。

关于招标的时效问题，有人认为，由于招标文件包含了订立合同的主要条款、技术规格、投标须知等重要内容，因而，根据我国的到达主义原则，招标生效应从投标人收到或购买到招标文件时开始。招标生效后到投标截止日期止，是招标的有效期。这个期限也是投标准备期。在招标有效期内，招标人不得随意撤回、修改或变更招标文件。招标有效期的长短，一般视招标项目的大小和复杂程度而定，总的要求是，要保证投标人有足够的时间准备投标文件。如欧盟采购规则中规定，招标人应在招标公告中规定投标截止日期，从招标公告发布之日起至提交投标截止日期止，不得少于52天；如果在此期间有大量的招标文件需要提供，或者承包商有必要踏勘工程现场或审查招标文件，招标人应当展延投标截止日期。

招标生效后，遇有下列情形之一的，招标失效，招标人不再受其约束：(1)招标文件发出后，在招标有效期人无任何人响应；(2)招标已圆满结束，招标人选定合适的中标人并与签订合同；(3)招标人终止，如死亡、解散、被撤销或宣告破产等。

通说认为，投标是投标人按照招标人提出的要求，在规定期间内向招标人发出的以订立合同为目的的意思表示。就法律性质而言，通说认为投标属于要约，因此应具备要约的条件并发生要约的效力。所以，在投标文件送达招标人时生效，同时对招标人发生效力，使其取得承诺的资格。但招标人无必须与某一投标人订约的义务，除在招标公告或投标邀请书中有明确相反表示外，招标人可以废除全部投标，不与投标人中的任何一人订约。发生这种情况的主要原因有：(1)最低评标价大大超过标底或合同估价，招标人无力接受投标；(2)所有投标人在实质上均未响应招标文件的要求；(3)投标人过少，没有达到预期的竞争性。

如何确定投标的有效期，一直有争议。由于我国有关法律无明文规定，因此在实践中便出现多种情况：有的到中标通知日止，有的到合同签订日止，有的到投标截止日后多少日止。我们认为，为了明确招标投标各方当事人的权利义务，应明确规定投标有效期应至招标文件规定的一个有效日期止。这样规定，有利于约束招标人在投标有效期内，抓紧时间，认真评定，择优选定中标人。防止在评标和审批中举棋不定，无休止地争论和拖延，以保护投标人的利益。也有利于约束投标人在投标有效期内，保证不随意随意变更或撤销投标。

投标有效期的长短，由招标人确定，基本要求是要能保证在开标后有足够的时间进行评标、上报审批、中标人收到中标通知。一般少则几天，多则几十天不等。投标生效后，遇有下列情形之一，投标失效，投标人不再受其约束：(1)投标人不符合招标文件的要求；(2)投标有效期届满；(3)投标人终止，如死亡、解散、被撤销或宣告破产等。

关于定标，通说认为，定标是招标人从投标人中决定中标人。从法律性质上看，定标即招标人对投标人的承诺。但是，招标人的定标也可以是不完全同意投标人的条件，需要与中标人就合同的主要内容进一步谈判、协商。此时，招标只是选定合同相对人的方式，定标不能视为承诺。一般认为：为了保证竞争的公平性，开标应公开进行。开标后，招标人须进行评标，从中评选出条件最优者，最终确定中标人。中标人之选定意味着招标人对该投标人的条件完全同意，双方当事人的意思表示完全一致，合同即告成立。

第六节我国招标投标的领域

1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年间，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标，并取得了良好效果。这个尝试在全国起到了示范作用，并揭开了我国招标投标的新篇章。此后，随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标制度。

一、政府机关日常消费的招标采购

随着我国招标投标制度的广泛推广，一些地方开始了以招标投标为主要方式的政府采购日常消费的招标的试点工作，从此，政府招标采购在我国迈出了尝试性的第一步。目前，政府采购主要集中在办公用品、公务用车及相关服务等日常消费性支出方面。

——在深圳市政府于1997年11月以公开招标方式采购27辆公务用车，有7家汽车供应商参加投标竞争，中标成交价比市价低7.1%，市财政因此节省资金70余万元。该市1998年2月对城市绿化工程进行招标，有34家专业公司投标，结果两家公司以低于预算价52%的价格中标，财政因此节省绿化开支155万元。目前深圳市已进行的1.5亿元政府采购中，节省资金近2 000万元。

——重庆市于1997年底第一次以公开招标的方式为市级行政事业单位统一采购65辆公务用车，成交额比原来财政预算安排资金节约350万元，开支节约率达到20%；前不久该市又第二次公开招标采购42辆公务用车，又从1068万元的预算中节资168.7万元，节约率达15.8％。

——此外，河北、北京、山东等其它一些省市也进行了政府采购招标的试点工作。从试点地区的情况看，招标采购节约率普遍为10%－15%，少数项目达到30%甚至50%。目前全国政府采购金额估计在2000亿元左右，若按10%的平均节资率计算，每年可节省采购资金200亿元。

二、国家重点建设项目招标

对建设项目实行招标投标，是国家投资计划实施中的一个非常重要的环节，是项目投资概算能否控制得住的一个关键措施。早在1984年，国家计委就与有关部门联合发布了《建设工程招标投标暂行规定》，此后又发布了《工程设计招标投标暂行办法》(1985年6月)、《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》(1991年2月)等，提出：建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外(要提前报经国家计委备案)，都要创造条件实行招标投标；可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开招标、邀请招标和议标等方式。1997年，国家计委在总结实践经验的基础上，为加强重点建设项目的管理，制定并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，提出建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除有特殊情况或要求外，都应实行招标投标；并强调在条件允许下，建设项目及其项目法人的确定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，也应当通过招标投标进行。此外，在国家计委颁发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(1996年4月)、《国家重点建设项目管理办法》(1996年6月)以及有关部门的有关招标投标规定中，也都对建设项目招标投标的有关程序及实体问题进行规定。

目前，国家建设项目招标投标工作已得到大面积推广，并已取得了显著的经济和社会效益。如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目，都是国家投资为主、关系国民经济和社会发展全局的大项目。这些项目采用招标投标，对全国固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。

三、建设工程招标

80年代初，我国率先在工程建设领域推行招标投标制，作为建筑业和基本建设管理体制改革的突破口，从此拉开了我国招标投标制度全面推广和发展的序幕。

1983年6月7日，原城乡建设部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》，规定“凡经国家和省、市、自治区批准的建筑安装工程，均可按本办法的规定，通过招标，择优选定施工单位。持有营业执照的国营建筑企业和集体所有制施工单位，均可通过投标，承揽任务”。这是建设工程招标投标的第一个部门规章，也是我国第一个对招标投标做出较详尽规定的办法，它的颁布的为我国推行招标投标制的奠基年，我国开始全面推行招标投标制。

1992年12月30日，建设部发布了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定“凡政府和公有制企、事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标投标的特殊工程外，均应按照本办法，实行招标投标”。这个规定对规范招标投标各方行为起了积极作用。

上述各项政策法规的出台，极大地推动了全国建设工程招标投标工作的开展。1984年，招标投标面积只占当年施工面积的4.8%，1985年这个比例上升为13%，1986年为15%，1987年为1 8%，1988年为21.7%，1989年为24%，1990年为29.5%。1996年达到54%，个别省市如陕西、河北、江苏等高达90%以上。

我国对建设工程招标投标的日常监督管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直至工程发包承包全过程的监督管理。目前全国绝大多数地级以上城市都建立了的招标投标管理办公室，据不完全统计，列入招标投标管理办公室事业编制专职从事管理工作的人员近3000人。这些管理机构为推动我国招标投标工作起了重要的作用。

全国目前已有21个省、自治区、直辖市人大颁发了《建筑市场管理条例》；有7个省、自治区、直辖市颁发了《建设工程招标投标管理条例》。在这些地方性法规出台后，不少地方还制定与之配套的规章和规范性文件，包括报建、招标代理、招标申报、招标文件及标底管理审查，开标、评标、定标、百分制评标等方面的管理规定，规范招标投标管理，减少工作的随意性。

建立了以标底为基础的投标报价体系。标底是依据全国统一工程量计算规则、预算定额和计价办法计算出来的工程造价，是投资者对建设工程预算的期望值，也是评标的参考中准价。标底需要经过建设系统的招标办的审查，以保证其准确性和权威性。开标前标底是保密的，任何人不得泄露标底。为减少标泄密现象的发生。招标投标管理机构审定标底的时间是在投标截止之后，开标之前。标底有一定的上下浮动范围，在这个浮动范围内投标报价有效，超出浮动范围的投标报价无效。

建立了以百分制为主体的评标定标办法。我国大部分地区采用的是百分制评标办法，即设立造价、质量、工期、信誉等若干指标，赋予每项指标一定的分值，逐项打分，得分最高者中标。考虑到项目经理是工程的具体实施者，在项目实施过程中有着举足轻重的作用，招标投标管理工作在强化对投标企业管理的同时，还建立项目经理档案，考核项目经理的业绩，并将业绩量化记分带入百分制评标中，直接影响企业能否中标。考核项目经理的做法，从根本上解决项目层层转包、多头挂靠的的混乱现象，促使项目经理提高素质，提高工程建设管理水平。除百分制评标法外，我国部分地区在技术简单、利润高的建设工程中开始实行合理低标中标法，取得了初步成功。

四、进口机电设备招标与机械成套设备招标

(一)进口机电设备招标

我国的机电设备招标投标事业是改革开放以后逐步发展起来的。1985年为了深化流通体制改革，改革机电设备进口管理工作，国务院决定开展机电设备招标工作，并批准成立了中国机电设备招标中心。十多年来，全国机电设备招标系统进行了1万多个项目的招标，进口设备招标150多亿美元，平均节汇率在10%以上，国内设备招标50多亿元，平均节资率15%以上，取得了较好的经济效益和社会效益，为改革开放和经济建设发挥了重要作用。

我国进口机电设备招标工作的发展，大致经历了三个发展阶段。第一阶段是起步阶段。1985 年中国机电设备招标中心成立后，一边着手制订招标工作的制度办法，一边批准组建了北京、上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳八个中心城市招标机构。并选择一些合适的项目，参照世界银行等国际上的经验和采购程序，结合中国的国情，在招标的程序和效果方面进行试点，积累了一些基本经验。二是进口机电设备国内招标的全面推广联合会。这个阶段从1987年开始，提出了以下要求：凡国内建设项目需要进口的机电设备，必须先委托中国机电设备招标中心下属的招标机构在中国境内进行公开招标；凡国内制造企业能够中标制造供货，就不再批准进口；国内不能中标的，可以批准进口。三是开展国际招标阶段。随着我国改革开放的进一步深入，我国在改革关税、进口管理等方面采取了一系列重大举措，明确要求机电设备招标要按国际惯例办事。从1992年开始，中国机电设备招标中心带领各地招标机构逐步转向国际招标，即对用户所需进口的机电设备进笔公开的国际招标，公平对待国内外投标者，优者中标。1994年，我国对进口体制进行重大改革，除了大幅度降低关税外，还对非关税制度进行了重大改革，将机电产品管理分为三大类：第一类是实行配额管理的机电产品；第二类是实行招标的特定机电产品；第三类是自动登记进口机电产品。对特定机电产品，由国家指定的28家专职机构进行招标。

我国机电设备招标工作经过十多年的发展，已经初步走向成熟，主要体现在以下几个方面：一是建立了比较完善的制度办法。1986年制定了《申请进口机电设备国内招标投标管理暂行办法》，1987年又做了补充规定。1993年发布了《机电设备招标投标指南》。明确了招标需遵循的原则、基本程序，提出了招标投标在与国际惯例相衔接中的指导意见。1996年11月，国家经贸委颁布了《机电设备招标管理办法》和《机电设备招标机构资格管理暂行办法》。

(二)机械成套设备招标

长期以来，我国建设项目的成套设备供应实行计划发配制。改革开放以后，招标投标在设备成套供应中越来越占据重要地位。从此，我国成套设备招标投标工作经历了三个发展阶段：

起步阶段。我国建设项目成套设备招标投标工作起步于1984年。当时，上海市成套公司为上海益民啤酒厂及浦东煤气厂一期工程组织设备成套；北京成套局为华东啤酒厂组织设备成套。两家成套公司都借鉴世界银行设备招标的做法，采取了打破地区、部门以及军工和民用的界线，进行了招标择优选择，取得了很好效益。为此，原物资部成套管理局立即在9成套系统推广了上海、北京的招标经验。1986年，又选定山西铝石二期工程进行试点，将工程所需大型专用设备采有招标和询价比价方式落实了设备采购，对其中47台压力容器实行了招标。此后又陆续组织了中州铝厂热电站设备等一批国家重点建设项目所需设备进行了各种类型的招标试点，包括专用设备，批量大的通用设备，单项工程设备总承包招标等。

组织推行阶级。为了加强对招标工作的管理和指导，进一步推动成套系统的招标工作，1987 年4月原物资部成套管理局正式成立了招标管理机构，1987年编印了“建设项目设备招标实例选”，1988年召开了成套系统招标研讨会，1990年与中国机电招标中心共同召开了全国招标发展研讨会，1990年编印了“成套项目招标技术资料汇编”并建立了适应当时实际需要的招标管理程序，该年还完成了“成套设备推行招标竞争机制的系统研究和设计”课题。所有这些，都为完善成套设备招标投标工作做了很好的准备。

完善提高阶段。多年来的招标实践证明，要进一推行成套设备招标，提高招标工作的管理水平，必须加强政策法规研究，加强制度化规范化建设，进一步理顺并创造有利于推行招标的外部条件，建立有利于推行招标的内部机制。为此，我国逐步建立了一整套适合成套系统招标工作需要，具有中国成套设备招标特色，切实可行的“文本”“程序”“方法”“意见 ”“数据库”“办法”“规定”等。1991年，原物资部颁发了《建设工程设备招标投标管理暂行办法》，这是成套系统乃至全国基本建设领域推行设备招标管理的第一个法规性文件； 1995年，为了适应新的形势要求，原国内贸易部印发了修订后的《建设工程设备招标机构资格管理试行办法》；各地也相继制定了本地区的法规和办法。上述法规制度的出台，有力地推动了我国成套设备招标工作的开展。

经过几十年的发展完善，我国成套设备招标投标工作呈现出以下特点：

首先，成套设备的招标投标是为国家基本建设项目、技术改造项目选用的一种采购方式，是建立在公有制基础上的法人之间的经济活动，企业之间、劳动者之间的根本利益是一致的，没有根本利害冲突，在这个基础上开展的招标竞争是一种互相协作，互相促进，鼓励先进的竞争。同时，由于成套设备具有较高的技术经济要求，因此只有符合条件的有关设备制造单位才可能参加投标或联合投标。

其次，成套设备招标投标的客体具有层次性和可分性。建设项目需要的成套设备招标可分为两个层次：一是建设项目设备总承包招标，二是在设备承包基础上组织单项设备招标；具体又可分以下几种情况：(1)按大型设备、专用设备、非标准设备及机组、系统、生产线成套设备进行招标；(2)按建设进度分单项或子项所需设备进行招标；(3)按设计阶段分初步设计或施工面设计所需设备进行分段招标；(4)按整个项目所需设备一次性总招标；(5)按工程建设需要从工艺、设备的设计到安装调试进行设备总承包招标。成套设备招标投标可根据工程性质、建设规模、技术复杂程度分别采取公开招标、邀请招标或议标等方式。

再次，成套设备招标具有一定的范围和条件。建设工程所需的成套装备，不是也不可能是全部采用招标方式来组织供应，这是由于产品的特点及市场的实际情况所决定的。有的产品由于技术十分复杂，国内独家生产或有屈指可数的几家具有承担能力；有的工期紧迫，需方用货急切，时间不能等待；少数特殊工程项目设备保密性强；有的批量太小，产值不大，不足以引起企业投标竞争兴趣；有的短线产品产品供不应求；等等。除上述特殊原因不宜招标外，其他均适宜是行招标。

机电设备和机械成套设备招标投标存在的问题，最主要的是：一是认识问题。受传统计划经济思想的影响，对招标的重要性认识不清，常常用企业自主权干扰招标工作的开展；二是受部门利益、地方利益的影响，条块分割依然存在，不利于统(1)开放、竞争、有序的设备招标投标市场体系的形成，限制了招标投标发展的空间；三是设备招标的份额很小。例如，中国机电设备招标中心系统每年约完成15亿美元的招标采购，中国外贸系统招标机构每年完成近20亿美元的利用国外贷款项目的招标，国内设备招标就微乎其微了。这点份额很难与中国每年固定资产投资项目采购设备总量相比。四是管理相对落后，导致招标工作困难重重，推广招标的难度很大，因而设备招标潜力还很大。

五、科技项目招标

1996年4月，国家科委首次对国家重大科技产业工程项目——“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。这一招标活动所产生的影响及意义已超出了项目本身，不仅在我国科技界产生了积极的反响，而且也为进一步推动我国科技计划项目实行招标制奠定了实践基础。

长期以来，我国的科技工作主要是依靠计划和行政手段来进行管理和调整的。从科研课题的确定到研究开发，直至试验、生产，都由国家指令性计划安排。国家用于发展科技事业特别是科研项目的经费，主要来自于财政拨款，并且通过计划方式来确定经费的投向和分配。科研项目及其经费的确定，往往是通过自上而下或自下而上的封闭方式确定。这种做法，不仅在决策下具有一定的盲目性，而且在具体实施过程中还存在着项目重复、部门分割、投入分散、人情照顾等弊端，使有限的科技投入难以发挥最优的功效。为此，自1985年以来，国家有关科技政策法规多次明确，科技计划项目要实行招标投标制。这些政策法规主要有《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)、《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》(1995年5月6日)、《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》 (1996年9月15日)、《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996年5月15日)、《国家科委 “九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》(1996年6月17日)等。

目前，政府对科技的投入，仍在整个科技投入中占有相当大的比例。1995年，国家科技投入中央财政拨款额为30188亿元；由国家科委实施的国家“863”计划，1987年以来财政拨款额为245亿元；国家科技攻关计划，由国家科委负责部分的财政拨款额，“八五”期间为1 389亿元，“九五”期间计划拨款23亿－25亿元。此外，国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等，也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。如何更好地使用好这些科技投入，以最低的投入获得最优的成果，促进科技进步，就成为科技招标投标工作的重要任务。然而，由于体制上的限制、认识上的差异、观念上的陈旧以及科技招标的实际难度等种种原因，科技项目招标投标进展缓慢，目前还仍处于试点探索阶段。

目前，科技项目招标中存在的主要问题有：(1)科技项目招标范围较难确定。国家科技计划项目种类较多，经费使用方式和目的不一。国家科技投入，既包括财政拨款，也有大量科技贷款。除用于开发研究外，还有用于基础性研究，部分有商业化价值和产业化前景的研究项目还有资金回收等问题，如何确定科技项目招标范围，是下一步国家法律法规急需解决的问题。(2)国家科技财政投入经费部分带有“事业”性质，与一般的公共采购行为有所不同，因此，对投标人是否应有所有制方面的限制，尚待探讨。如1996年国家科委进行的高清晰度电视功能样机的招标，在招标公告中即要求投标为“国有企事业单位”。(3)科技项目内容上的特殊性，使科技项目的确定除价格因素外，还有一个技术风险的因素。既要使价格最低，同时又要使技术风险最小，因此标底的确定及评标必须考技术上的因素，这是科研项目招标中较难操作的一个难点。(4)科技项目招标代理机构的建设问题。目前，全国尚无专门的科技项目招标代理机构。这类代理机构亟待发展。

六、利用国际金融组织贷款和外国政府贷款进行的招标

改革开放以来，我国利用国际金融组织和外国政府贷款规模逐步扩大。目前，我国利用的国际金融组织和外国政府贷款主要有世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、日本海外经济协力基金贷款等。1996年，我国利用国际金融组织贷款余额为167.39亿美元，利用外国政府贷款余额为221.64亿美元。按照贷款方的要求，利用这些贷款的项目一般均需采用国际或国内竞争性招标(少数特殊情况例外)。我国对这些贷款的窗口管理部门，也根据贷款方的有关规定和要求，相继制定了一些管理性的实施规定，如《世界银行贷款项目国内竞争性招标采购指南》、《世界银行贷款项目机电设备招标采购审查办法》、《关于世界银行贷款项目招标采购采用标准文本的通知》、《关于颁布世界银行和亚洲开发银行款项目国际招标代理机构委托指南的通知》等。这样，在我国形成了比较独特的利用国际金融组织和外国政府贷款的竞争性招标投标。

利用上述贷款项目的招标投标，总的来说是比较透明、规范的，每一步程序都有相应的监督措施，如招标文件的审查、资格预审决定的审核、评标的审核等，因而保证了公开、公平和较强的竞争性。但实践中也出现了一些问题，主要有：一是国内有关招标程序与国际金融组织招标程序存在一定差异，不能很好接轨；二是时间上，国内的项目审批程序与世行项目准备程序不能衔接，往往造成采购计划出现变化。例如世行项目的详细采购计划需进入项目的评估报告(SAR)，而我方的很多审批步骤均在其后，如可研审批等等；三是贷款方及我国有关部门对招标文件及评标结果的审查时间过长，影响了招标投标的效率。

第二章政府采购与招标投标

第一节政府采购概念和内容

一、政府采购的概念

国际上对政府采购没有统一的定义，世界贸易组织的《政府采购协议》中将政府采购定义为：成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、有无期权购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造。

世界各国都结合本国的实际情况，对政府采购进行定义。主要从两方面进行定义，一方面是从资金来源；二是从采购实体。根据我国的经济发展情况，我国的政府采购应定义为：一国政府部门及政府机构或其它直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。

与政府采购相近的一个概念是公共采购。政府采购最早起源于“公共采购”或称“集中采购 ”。通常公共领域的范围要比政府领域宽泛一些。公共领域一般包括中央政府及其许多部门和机构、地方政府、国有化企业，有时还包括社会保障基金。“政府”一词多少较为局限，它是指国家机关及其管理机构，通常不包括由政府组建、资助和经营但不属于政府管理机构内的企业、社会保障基金和为数众多的半自治组织。但就国外政府采购制度的规定看，政府采购主体通常不仅包括政府部门自身，也包括直接或间接受政府控制的企事业单位。所以，政府采购与公共采购实际上可以同义使用。

依据采购职能的范围和目标以及采购职能在实现组织目标中的重要性可将采购分为商业性采购、公共性采购和制造业采购。商业领域是为了转售而进行采购和储存货物；公共采购领域包括中央和地方政府以及其它公共服务部门，是为了向公众提供公共服务而采购：而制造业是为了制造、加工货物或材料而进行采购和销售。

依据采购主体之不同，可将采购划分为私人采购或商业采购和公共采购或政府采购，以下对二者进行比较，阐述政府采购之特点。

政府采购与私人采购在许多方面是相似的。采购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。

最重要的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非赢利机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程，受到法律、规则和条例以及政策和程序的限定和控制。

二、政策采购的特点和性质

分析归纳西方采购专家和学者对采购所做的分类和比较，可以对政府采购的特点做如下描述：

(一)政府采购资金来源的公共性

政府采购的资金是来自于由纳税人的税收形成的公共资金，而私人采购资金来源于采购人。资金来源的不同决定了政府采购与私人采购在采购管理、采购人员责任等方面有很大的区别。实际上，正是采购资金来源的不同才将政府采购与私人采购区别开来。

(二)政府采购的非赢利性

政府采购的目的不是为了赢利，而是为了实现政府职能和公共利益。而私人采购是为了生产、转售和赢利。政府采购管理者没有私人采购需要赢利的动机。

(三)政府采购的管理性

现代国家都制定了系统的政府采购法律和条例，并建立了完善的政府采购制度，政府采购活动几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下进行。而私人采购则没有这么多限制。

(四)政府采购的公开性

政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行，一切采购活动都要作出记录，所有的采购信息都是公开的，没有秘密可言。而在私营领域，管理当局则没有这个义务

(五)政府采购的政策性

公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段，而作为公共支出管理一个重要执行环节的政府采购，必然承担着执行国家政策的使用。同时，一国政府也可利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段。而私人采购则没有这种责任。

(六)政府采购的广泛性

政府采购对象从汽车、家具、办公用品到武器、航天飞机等无所不包，涉及货物、工程和服务等各个领域。没有一个私营组织的采购能与政府采购相比。因此，采购专业化成了政府采购的一个重要特点。

(七)政府采购数额巨大

政府始终是各国国内市场最大的用户。据统计，各国政府采购的金额占其国内生产总值的14 %大左右(不包括公用事业部门的采购)；美国政府在1989－1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%－27%。每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。因此，政府采购成了公众关注的一个热点问题，各国也通过立法和建立完善的政府采购制度保证政府采购资金的使用达到经济有效。

从本质上讲，政府采购是以公共支出管理的一个重要手段。国际货币基金组织财政发展部主任普雷姆詹德在《公共支出管理》一书中对此有恰到好处的描述：“从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长的价值链，起始于预算编制，经由通过政府采购和工程承包执行预算，终结于彬彬有理地向公众提供服务”。政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务而向纳税人征税从而形成了公共资金。政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。可见，政府采购是公共支出管理的一个重要的执行阶段。

公共支出管理的核心问题是如何对公共资金资源进行合理配置和有效使用，作为公共资金管理一个重要环节的政府采购，正是要保证实现公共资金合理有效使用的目标。

三、政府采购的内容

(一)建设公共设施

公共设施是那些归国家或人民所有、供民众共同使用的建筑或场所，如大型公路、铁路、港口、桥梁、水利设施、公立学校或医院、国家公园和公共娱乐场所等。这些公共设施的建设有如下特点：(1)通常投资较大，个人或私营企业较难有实力承担类似项目的建设。(2)资金回收困难。公共设施一般收费较低或不收费，要想在短时间内收回投资几乎难于做到。因此，以盈利为目的的私人企业一般不会对投资公共设施感兴趣。(3)有些项目关系国计民生，当基础设施建设涉及国家经济命脉，特别是基础设施的建设已成为当地国家的经济发展的基础和经济起飞的前提时，政府更需要对这类项目的建设直接投资和控制。

当建设如上项目时，政府就要采购物资、设备、工程等。

(二)提供公共服务

世界各国政府由于不同的历史、社会传统和经济实力，负责提供的社会产品和服务有所不同，政府采购的数量和范围也有不同。但总的说来，各国的政府采购主要包括国防、公安、交通、通讯、医疗、教育、城市建设、消防等。为了满足社会需要，促进社会经济发展，政府需要提供一些投资大、回报时间长、或收益率低、或无法归个人使用和拥有的产品或服务，总之，提供私人企业不愿意或不能提供的服务。有些公共服务是由政府直接生产和经营，如一些大的国防企业，能源工业、政府金融业、国家基础工业或项目等，属于上述政府生产职能。

二战后，世界各国经济增长最快的部门是服务业，而服务业中增长最大的是公共服务。192 9年，美国公共服务在全社会产品和服务采购总值中占12.5%，到1963年达27%以上。1929年，美国有446.5万人受雇于政府和公共服务机构，占劳动力总数的9.7%。到1960年，有1358.3万人在公共服务机构工作，占美国总就业人数的20%。在1950年到1960年的10年间，在美国经济领域内增加的每10个新职位中，有9个属于公共部门。

各个国家由于不同的传统和经济实力，政府为社会所提供服务的内容有所不同。但总的说来，包括如下方面：

(1)国防。

是一个国家内人人都能享受的安全服务，因此是公共服务的一部分，也是当今世界各国政府采购中所占比例最大的一项内容。出于对国家利益的保护、保密、国家安全的需要，国防项的政府采购是由军方单独执行的。因此，国防采购不在我们讨论的范围之内。

(2)基础设施的建设与维护。

基础设施的建设是政府采购的一项重要内容。交通运输、邮电通讯、供水供电、环境保护等公共设施和公用事业以及一些市政设施，是从事各种生产活动所不可缺少的基础条件，是社会发展的条件之一。这些部门具有投资规模大，建设周期长，利润少甚至没有，投资风险大，社会经济效果显著等特点。在体现市场经济条件下，单纯依靠利润引诱是不可能达到基本设施建设项目齐全、布局合理的目的。因此需要政府参与这些部门的投资。

从西方国家的情况来看，各国政府均对基础设施进行了大量直接投资在基础设施建设中发挥着重要作用。

(3)教育

政府部门向社会提供的另一项重要的公共服务是教育。由于教育事业有投资大、周期长、利润少的特点，私人企业难有能力办教育(高收费的私立学校除外)，因此，政府就要承担这项任务。

二战以后，美国政府一方面从外国汲取才智，另一方面不惜耗费巨额资金培养本国科技人才。据美国官方统计，战后以来美国教育经费约占当年国民生产总值的7%左右。1960～1973年联邦政府支出的科研经费中，仅培训人员一项就增加了4倍，从而使美国的科技队伍迅速壮大。1965年，美国有关法令规定联邦政府每年给一些州拨付10亿美元补助金，以加强青少年集中地区的中小学教育，使更多的适龄青少年得以在公立学校上学。二战结束后，用于教育的经费不断增加，1976年比1964年增长了4倍，全国教育经费支出占国民生产总值的比重从1 946年的5.6%增至1976年的7.6%，其中公立中小学教育经费在1956年至1976年的20年间，增长了6倍，联邦政府的拨款达3.762亿美元。

日本政府很注重教育投资，对教育的拨款逐年增年。1960年教育经费总额为6124亿日元，19 70年增至28843亿日元，增加3.7倍强。日本教育经费占国民收入的比率，1979年为8.4%，虽低于美、英、苏，但与联邦德国相同，且高于法国。而教育经费占国家与地方行政费的比率在整个60年代都高于上述国家。战后，教育经费在中央政府财政支出中的比重为10.94%，在地方政府财政支出的比重为27.56%，是世界上教育经费比较高的国家。二次大战后，日本 4年制大学发展很快，1950年有200所，1973年发展到405所，增长1倍。同期学生增长了6倍 .理工科学生1964年占毕业生的30.5%，1965年占45.3%，1970年比1965年又高62.5%。其次，新设工业高等专科。学校适应产业界要求，1962年创办以培养中级人才为目标的高等专科学校，包括工业、商船、无线电等。再次，大力发展两年制短期大学。此外，大学研究院也得到发展，1958年有55所大学，1975年达213所。

(4)医疗卫生服务

在西方发达国家里，政府一般负担公民的医疗费40%～50%左右。政府向社会提供医疗卫生服务表现在两个方面，一提投资建立医院和地方医疗机构，二是维持这些公共医疗机构的运转。通常，医疗卫生服务是由地方政府直接向民众提供。

(5)公共秩序服务

公共秩序服务包括警察、城市监查、消防等。地方政府在维持这项服务的过程中需要有一定的投资、购置各种设备。

第二节政府采购制度的目标、原则与方法

一、政府采购的目标

(一)经济性和有效性目标

经济性和有效性目标是政府采购最基本和首要的政策目标。国际政府采购规则都将促进政府采购的经济有效性作为其首要目标。政府采购的目标，指采购行为能与政府施政及经济发展的需要相配合，并且不让弊端轻易发生。所谓政府施政及经济发展的需要，则应指机关所购入的财物及劳务，为该机关在其营运过程中必须使用的，且其规格适当、价格合理、品质合乎需要等。所谓效率，则着眼于投入与产出的关系，若投入的资源相对少，则谓有效率，采购作业有效率，可指机关在进行采购作业时，所耗用的采购成本少。

(二)合理的采购价格

达到采购的目标的手段，包括采购的权责应明确，采购的过程应公开、透明、公平并鼓励竞争等。政府采购的另一个目标是国家组成机关在采购时支付合理的采购价格，价格不合理的原因可能是采购机构所订的标价不合理，如招标采购强制要求所有采购契约都要制订标底价，否则不得开标，但是有些采购合同的底价不易确定，以致虽然强订标底价，但不合适，当标底价不合适时，授标的价格扭曲，采购价格也不合理。

(三)鼓励竞争

政府采购的一项目标是鼓励竞争。因为有竞争才能使采购的价格降低，购买的货物的品质提高，交货期缩短。鼓励竞争的方式之一是使所有有能力的潜在卖方均能参与投标，提出要约 (offer)。有卖主存在但却未参与投标的一种可能原因，是有些潜在的卖方不知道有机关想采购，因此须让所有潜在的卖方厂商均能知悉有那些机关要采购的资讯。让卖方厂商知悉资讯的方式，一方面是强制采购机关须及早公开它们的需求，另一方面是一个潜在卖方可以找到这种资讯的统一场所，所以须要一个专职机关负责提供资讯的场所，它们定期发行采购公报，采购公报就专门刊登这种资讯，这一套措施可提高采购的效果及效率。

政府采购的目标是多元的，有的目标甚至是相互矛盾的，由于政府采购的资金来源环境纳税人(或选民)，所以政府采购目标的设定必须符合纳税人或选民的利益。所以首要目标是资金使用的有效性，使用公开招标的方式是实现这个目标的最好方式，但是政府在设定政府采购政策时，为了保护国内工业和技术的发展，或者扶持国家特定的企业的发展，甚至为了国家的安全等目标，政府采购活动必然是一种歧视性购买，这样的采购必然增加采购支出，而背离资金使用有效性的目标。例如美国在政府采购方面最重要的一部法律是《购买美国产品法》，该法的基本作用是(a)增加国内的就业(b)防止外国的贸易保护主义，该法的目的被描述为一种“扶植和保护美国工业、美国工人和美国投资资本的手段”。

二、政府采购的原则

政府采购原则贯串在政府采购规则中，为了实现政府采购目标而设立的一般原则。归纳分析政府采购规则中的采购原则，大致有以下几个最重要的原则，这些原则是实现政府采购目标的重要保障。

(一)竞争性原则

世界各国政府采购规则都将竞争性原则作为政府采购的一条重要原则。但是世界各国对于采用国际竞争性招标都持谨慎的态度，因为这涉及到国内采购市场的开放，目前只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员才按照协议开放国内政府采购市场，而大多数国家还只是在本国范围内进行竞争。

政府采购中的一个重要假设是竞争价格是一种合理价格。政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，政府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成一种对买方有利的竞争局面。

竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术，并且设法降低产品成本和投标报价，从而使用户可以以较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购的目标。因此，竞争性原则是政府采购的一条重要原则。

招标采购方法充分体现了平等、信誉，正当合法的现代竞争规范，是一种有组织的、公开的、规范性的竞争，是竞争的一种高级形式。因此在政府采购中，招标采购方法通常被用做首选的采购方法。

政府采购中竞争原则的实现主要是通过招标广告或竞争邀请来实现的。广告吸引了投标商参与竞争，广告的有效性对竞争程度有直接的影响，因此在各国政府采购制度及国际政府采购规则中，都对广告的发布形式作出规定；同时为了确保投标商有足够的时间决定是否参与竞争和为参与投标竞争作好准备。

(二)公开性原则

公开性原则，有时也称透明度原则，也是国际政府采购规则中的一项重要原则。政府采购的公开性原则是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开。透明度或公开性是公共支出管理的一个特征。由于采购机关是在使用公共资金进行采购，因此就对公众产生了一种管理的责任。公开性原则成为是政府采购的另一条重要原则。透明度高的采购方法和采购程序具有可预测性，投标商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出最有竞争力的价格，公开性原则还有助于防止采购机构及其上级主管作出随意的或不正当的行为或决定，从而增加潜在的投标人的信心。

在政府采购制度中，公开性原则惯穿在整个采购程序中。首先，有关采购的法律和程序要公布于众，并严格按照法律和程序办事。这些法律文件也要便于公众及时获得。其次采购项目和合同的条件要公开刊登广告；资格预审和评价投标的标准要事先公布，并且只能按此标准进行评标、开标；采购活动要作好采购记录，以备公众和检查机构的审查和监督。最后为保证采购透明度原则的实现，要接受投标方的质疑和投诉。通过上述环节，将采购活动始终置于公众监督之下。当然，对一些采购，由于采购物品的性质，使得采购过程不能公开，但即使如此，采购机构也必须对此人出说明和记录，并需经严格审批和授权。

(三)公平性原则

公平性原则是各国政府采购规则中的另一重要原则。政府采购中的公平性首先是指所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇。即允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争，资格预审对所有的投标人都使用同一标准，采购机构向所有投标人提供的信息都应一致，不应对国内或国外投标商进行歧视等。

公平性原则是实现采购目标的另一条重要原则。竞争只有建立在公平的基础上才能发挥其作用，有实力的能力提供质优价廉的产品或服务的投标商才能赢得投标的成功，从而促进政府采购经济有效目标的实现。

公平性的另一个重要表现是，合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。由于在政府采购的竞争中，小企业、少数民族企业、困难企业等处于不利的地位，如果按其实力，他们很难能赢得政府采购合同。因此在政府采购制度中制定出一些规则和采取一些措施，使小企业等也能分得政府采购合同的一部分，从而促使社会经济的协调发展。

三、政府采购的风险与防范

采购机构所购入的财物及劳务非该机构所需要、或规格不适当、或价格过高、或品质欠佳等现象的发生，均为采购的风险。由于采购风险的存在使得采购目标的实现不稳定，产生这些问题的原因，有权责不清，资讯不足，采购过程不够公开，不够透明，招标期过短等。当资讯不足，公开欠佳时，则竞争不够，公平不足；当招标期过短时，竞争亦不够；当采购决策者的权责不清时，相互推诿；当监督不足时，不必面对自己良心以外的压力；权责不清，监督不足时，则舞弊案容易发生，采购的效果大受影响。

为防止这些风险的发生，各国政府采购法均针对容易发生弊端之处，进行了防弊的内部控制设计，所设计的控制方法有：区分采购机构与其他相关机构的权责，公开招标与开标的资讯，限制一定期限的招标期，明确要求上级机关及本机关的内部稽核小组须进行监督，也容许卖方厂商可以表示异议、提出申诉等。

第三节政府采购方式的选择

招标采购方式作为一种公平民主的采购方式在政府采购中广泛地使用。招标方式按其公开性的程序可分为公开招标(亦称竞争性招标)和有限招标两大类。政府采购中所鼓励的招标方式实际上是指竞争性的招标方式。在实际的采购工作中，采购人员会发现某些采购进行竞争性招标方式并不适用，使用这种采购方式并不能很好地达到预定目的，采用其他有采购方式可能更加适合于某一次具体采购。这是由于所采购物资项目不同特点及各种采购方法的利弊不同而造成的。因此采购时应根据不同的情况选择不同的采购方式。

一、公开招标方式

公开招标能引起最大范围内的竞争，它具有许多优点：(11)公开招标可以符合法律规定的供应商能在公平的竞争条件下，以合适的价格获得供货的机会。(2)可以使招标采购者以合理价格获得所需物资。(3)可以促进供应商进行技术改造研究，以降低成本，提高产品和工程质量。(4)公开办理各种采购手续，防止徇私舞弊的产生，有利于公众监督。(5)减轻采购人员的责任。公开招标虽有上述优点，但也有一些不利的方面，如果采购过程中不适当地一概采用，照样可能达不到原定的采购目的。其不利的方面主要有：(1)程序和手续较为复杂，耗费时间，从发布招标通告到最后合同的签署有时多达几个月时间，在此对一些紧急需要的物资比较难以适用。(2)可能会发生围标、抢标的情况。(3)公开招标不可能对所潜在供应商的资信都了如指掌，因此在采购过程中稍有疏忽都可能造成损失。(4)供应商可能把各种手续及押金的负担附加在成本之内，增加采购成本。(5)对于特殊规格的物资和项目不适用。

基于上述情况，归纳起来，不适合于用公开招标的情况可以分如下三类：一类是不存在竞争的情况。如市场上缺乏竞争，只有一二家垄断供应商，或是要求采购的产品是独家产品。还有当出现适合于某一家公司签订合同的情况，如重复采购某一物资或产品、标准化新产品等，这时公开招标会大大增加采购成本。另一类是不适合于用竞争进行采购的情况，如采购物资价值太少，这时采用公开招标会增加成本；紧急采购的情况，用公开招标耗时太久；或是出于安全原因不适宜公开采购的物资。最后一类是排除竞争的情况，如研究和开发、工程扩建、价格不因市场因素而影响的产品等。

鉴于公开招标的这些缺点，各国在规定政府采购中应尽量使用公开招标方式进行采购的同时，允许在一定情况下使用其他采购方式。ＷＴＯ《政府采购协议》及世界银行等也都有类似的规定。

公开招标方式中包含两段招标法。

两段招标法是指在生产线、设备，以及较复杂的机械设备等采购中，采用公开采购方式，先从规格上决标(先决规格)，从合格者中进行价格决标。它的优点在于能保证产品的质量，同时在竞争情况下可以使价格达到合理水平，审核的标准比较客观，避免在评标时出现规格品质第一还是价格第一之争。

两段开标法的缺点主要有：(1)开标分两个阶段进行，会增加所用时间和各种手续。(2)如果经规格标淘汰后只剩一个供应商，也只能开标，这时的价格虽有标底，但是却不可能引起价格竞争，同时标底的制定不一定是十分科学的，这样可能会提高采购成本。

两段开标法虽然有其缺点，但它却能够在保证采购物资或工程项目的前提下最大限度地促进供应商竞争，因此可以把它包括在公开招标方式范围内。两段开标法较适宜于规格较复杂，性能较精密，或属于计划性的设备如交钥匙(Turn－key Projects)等项目的采购，这也是在采购这类项目时世界银行所推荐的一种采购方式。

二、有限招标方式

有限招标方式是指采购机构选定若干家供应商，邀请其前来报价投标，给符合规格之最低价格提供者授予合同。

与公开招标相比较，有限招标在决定价格以及所采用的采购程序等方面大体相同。它和公开招标没有本质上的区别。不同之处是，公开招标须要按规定的程序，在指定地点用适当的方式公开发布信息，而采用有限招标时，招标机构只是根据已有的信息，个别地通知供应商前往参加投标。

有限招标一般在下述条件下采用较为合适：(1)在采购专用物资、设备或工程项目，潜在供应商比较少时；(2)采购机构对潜在供应商比较熟悉，通过直接邀请的方式可以节省进行资格审查、发布招标信息等环节所需要的人力、物力时；(3)某些急需物资的采购，用公开招标的方式因公开发布信息时间较长而不宜采用时；上述情况下均可考虑采用有限招标的方式。

政府采购大都鼓励竞争，偏向于使用公开采购，因此对于有限采购的使用，法律都有具体规定。在具体实践中，应参照有关使用非全面性竞争(全面公开性竞争方式即公开招标)方式条款及其他有关条款的规定处理。

政府采购方式除了按公开程度可分为公开招标和有限招标方式外，还有其他方式，如：根据采购是否涉及到外国供应商，可分国际采购和国内采购；根据采购程序是否公开以及供应方式，可以分为竞争性采购和询价采购等。

国际采购的优点主要是能够在最大范围内促进潜在供应商之间的竞争，通过这种竞争能使采购者获得最佳经济利益。其次，国际采购方式可以获得本国不能采购到的某些产品，因此在采购时最好能尽量采用国际采购方式。但国际采购方式有其局限性，其局限性主要表现在(1 )国际采购中运输距离较远，所需时间较长，如果采用国际招标方式还需要额外费用，因而采购成本大，如果采购金额相对小则不宜采用。(2)对于军事物资、国防用品的采购因为涉及到国家安全，故一般不用国际采购，尤其是国际招标方式采购，除非是某些高技术新产品、军事物资所采用的非军事生产设备。(3)对于急需物资也不宜用国际采购方式，因其耗费时间长。国际采购方式的运用，除上述考虑外，还需根据各国有关法律法规的规定办理。世界各国出于贸易保护主义的考虑，都制订了优先购买本国货的规定，对于国际金融机构组织有关进行国际采购的规定，各国也大都制定了相应的法律条例，在可能范围内促进对本国供应商的保护。

三、竞争性采购和询价采购方式

政府采购按是否其公开的方式还可以划分为竞争性采购和询价采购两大类。

(一)竞争性采购

竞争性采购是指政府在进行采购时其程序是公开的，对潜在供应商不进行选择和限制。竞争性采购一般可分为公开招标、有限招标、定价采购、公开市场采购、期货交易等方式。

公开招标和有限招标在本节已作了论述。有限招标虽然不公开发布招标信息，但其招标过程仍是公开的，且只要是潜在的合格供应商一般都会接到投标邀请，故它们也被包括在竞争性采购的范围内。

定价采购是指所采购物资数量较多，供应来源较为分散，不能集中到一个地点时由采购机构制定价格定期收购的一种采购方式。采购机构制定的价格一般分为两种：长期采购的价格较为固定；以及短期内的浮动价格。定价采购的特点是价格由采购机构决定。以定价采购的产品一般以农产品较多。定价采购也称牌价采购。

公开市场采购是根据市场价格的变化情况，在商品交易所或拍卖行进行采购。如果所需物资只能在交易市场购买到时，便可采用这种采购办法。以这种方式购买的产品多为大宗产品，其价格受季节影响变化较大。

期货交易是由现货交易演进的一种定期货物买卖方式。期货交易一般有风险，故常称作对冲买卖(Hedging亦称为海琴)，其特点是对采购人员要求有较高的素质，熟知国际贸易业务。

(二)询价采购

询价采购是指在采购过程中其程序不公正，选定供应商进行采购的方式。询价采购可分为报价采购、计购、议价采购等。

报价采购是指采购方向供应商发出询价或征购涵，请其正式报价的一种办法。通常供应商人寄发报价单，内容包括交易条件及报价有效期等，有时自动提出信用调查对象，必要时还可寄样品和说明书。报价一经采购机构完全接受同意，合同即算成立。报价可分有条件报价、更新与联合报价、还报价等许多形式。

议价采购是指与供商进行个别是谈判，商定价格的一种采购方法，也称双方议价法。议价采购与有限招标采购的区别在于，在决定价格时，前者以谈判方式决定，而后者则通过投标取最低价。议价采购的优点是当特别采购，紧急采购独家产品或供应商非常少时可以进行个别谈判采购，同时可以与供应商详细谈判合同条款，使用较为灵活；有利于贯彻政府政策，使采购方和供应商互利互惠等。其缺点是采购时供应商可能会任意提高价格，助长供应商垄断；容易串通采购工作人员作弊。

订购是利用订购单或订购涵，列出采购所需物资及标准寄予供应商的一种方法。这种方法在金额较少时采用。

政府采购，应以公平、公正、公开为基础。因此，在具体的采购中，除了有法律规定外，一般宜用竞争性采购，尽量少采用询价采购，以此保障公众的利益。

第四节招标投标——政府采购的基本方式

如上所述、尽管政府采购有多种方式选择，但是，无论是国际组织、地区组织、还是多个国家的法令和条例，都把招标投标作为政府采购最重要、最基本的采购方式。只有在客观条件和原因不允许公开竞争招标的情况下，才可采取其他采购方式，并对其进行了种种限制性规定。下面介绍几个组织和国家招标要求和情况。

一、联合国贸易法委员会的“关于货物、工程和服务采购示范法”(以下简称 “示范法”)

(一)“示范法”的宗旨与目标

在“示范法”的序言中，规定政府采购行为应促进下述目标的实现：尽量节省开支和提高效率，促进和鼓励供应商及承包商参与采购过程尤其是在适当情况下促进和鼓励无论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易；促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程和服务进行竞争；给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇；促使采购过程老实、公平，提高公众对采购过程的信任；以及促使采购过程具有透明度。这些规定的目的一方面是使颁布国创造必要的环境，使公众相信政府部门必然以一种廉洁和负责的态度对待公共采购资金，另一方面也使意图得到政府采购合同的供应商和承包商有信心得到公平对待。

(二)“示范法”的适用范围

“示范法”第1条规定了适用范围：“本法适用于采购实体进行的所有采购”，但不适用于涉及国防或国家安全的采购以及颁布国列名排除在外的其他类型的采购。此外，如果颁布国所承担的国际义务(如与多边或双边援助机构订立贷款或捐赠协议，其中对资金使用有特殊要求；或区域经济一体化组织的采购指示)对采购有特殊要求的，也可不适用示范法。所谓采购，是指以任何方式获取货物、工程或服务。采购实体是指本国从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位或其任何下属机构，颁布国在必要时可列明拟包括在“采购实体” 定义范围内或排除在“采购实体”定义范围外的其他实体或企业。货物，是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备或固态、液态或气态物体和电力；以及货物供应的附带服务，条件是那些附带服务的价值不超过货物本身价值。工程，是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰和最后修整，以及根据采购合同随工程附带的服务，例如钻探、绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务，条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值。服务是指除货物或工程以外的任何采购对象，颁布国可列明某些当作服务看待的采购对象。

(三)供应商或承包商参与采购过程的资格

所谓供应商或承包商，是指与采购实体订立采购合同的任何潜在当事方或实际当事方。“示范法”第8条规定，供应商或承包商无论国籍如何，均可参与采购过程，但采购实体可以出于本国采购条例规定的理由或根据其他法律规定，决定根据国籍限制参与采购过程。但是， “示范法”第6条又规定为参加采购过程，供应商或承包商必须具备以下基本资格：(1)具有履行采购合同所需的专业和技术资格、专业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉和人员；(2)具有订立采购合同的法定权利；(3)并非处于无清偿能力、财产被接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员管理，其业务活动未中止，而且也未因上述任何情况而成为法律诉讼的主体；(4)履行了缴纳本国税款和社会保障款项的义务；(5)在采购过程开始前……年期间(由颁布国规定)内未被判犯有、其董事或主要职员也未被判犯有与其职业行为有关或与假报、虚报资格骗取采购合同有关的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。在不损害保护知识产权或商业秘密的前提下，采购实体可要求供应商或承包商提供可以证明其具备上述资格的适当的书面证据或材料。采购实体如在采购过程中发现某一供应商或承包商提交了虚假材料，或提交的材料实质性失实或实质性不完整，可以取消该供应商或承包商的资格。

此外，为了确保只有合格的供应商或承包商参加投标，“示范法”第7条规定，采购实体可采用资格预审程序。主要步骤如下：

1采购实体向潜在的供应商或承包商发出资格预审邀请书，并向根据邀请书的要求支付了费用的供应商或承包商提供资格预审文件。资格预审文件中至少应包含下述内容：(1)编写和提交资格预审申请书的说明；(2)通过采购过程将订立的合同的主要内容；(3)供应商或承包商为表明其具备资格而必须提交的任何书面证据或其他资料；(4)提交资格预审申请书的方式和地点及截止日期，截止日期应写明具体日期和时间，并使供应商或承包商有充分时间编写和提交申请书，同时应照顾到采购实体的合理需要；(5)采购实体认为必要的其他要求。若已决定采用招标程序，则还应包括采购实体的名称、地址；所需采购的标的的性质、数量和地点；交货或竣工时间；供应商或承包商的评审标准；支付招标文件费用的货币、方式；提交投标书的地点和截止日期等内容。

2采购实体根据预审文件中列明的标准，对每个提交资格预审申请书的供应商或承包商的资格做出决定。

3采购实体应迅速通知每个提交资格预审申请书的供应商或承包商，告知其是否预审及格。只有预审及格的供应商或承包商才有权继续参加采购过程。

4采购实体可要求已预审及格的供就商或承包商按照原来资格预审时的标准再度证明其资格，未能根据要求再度证明其资格的供应商或承包商可能被取消资格。

(四)货物、工程或服务的说明规则

“示范法”第16条规定，在制订资格预审文件、招标文件或征求建议、报价的其他文件中关于货物、工程和服务的技术规格、平面图、图样和设计，以及关于试验和试验方法、包装、标志(标签)或合格证等要求时，均应尽可能以与拟采购对象有关的客观技术和质量特点为依据，尤其要尽可能采用标准化特征、代号和标准贸易术语。不得要求或提及某特定商标、名称、专利、设计、型号、具体来源或生产者等可能对供应商和承包商参与采购过程造成障碍的内容，除非没有充分确切或易懂的其他方式来说明拟采购对象的特点。即使在后一种情况下，也必须注明“或与其相当”的字样。

(五)采购方法与适用条件

“示范法”第二章规定了各种采购方法及其适用条件。鉴于招标被普遍认为能最有效地促进竞争、节约费用和提高效率，因此，第18条规定：凡采购货物或工程均应通过招标程序进行，只有在特定条件下才可使用限制性招标、两阶段招标、邀请报价、邀请建议书、竞争性谈判、单一来源采购等方式；服务采购应采用第四章规定的征求建议书等方式进行，除非采购实体认为可以拟定详细的技术规格而且考虑到拟采购项目的性质，采用招标程序或采用两阶段招标、邀请建议书、竞争性谈判等方式更为适当。

采用两阶段招标、征求建议书或竞争性谈判的共同点在于，采购实体可与供应商或承包商进行谈判，以求确定技术规范和合同条款，但在选定供应商或承包商的程序上是相互不同的。因此，“示范法”将这三种方式列在一条(第19条)中，规定必须具备下列条件之一才能采用：(1)采购实体不可能拟定有关货物或工程的详细规格或不能确定所采购服务的特点，又为了使其采购需要获得最满意的解决(这主要有两种情况：一是采购实体尚未确定到底如何才能达到某一需要，故寻求各种解决办法的建议；另一种是采购高技术产品，为取得最好效益，必须与供应商或承包商就其确切的技术能力和可能提供的型号进行谈判)；(2)采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外；(3)涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用上述方法最为适当；(4)已采用招标程序，但未有人投标，或采购实体根据有关规定拒绝了全部投标，而且认为再进行新的招标也不太可能产生采购合同；(5) 急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致；(6)由于某一灾难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行。

采用限制性招标的条件：(1)所需货物、工程或服务高度复杂或具有专门性质，只能从有限范围内获得；或(2)研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。

在采购合同的估计价值低于采购条例规定数额的情况下，采购实体可采用邀请报价的方式采购现成的、并非按采购实体的特定规格特别制造或提供，且已有既定市场的货物和服务。

在下述条件下，采购实体也可采用单一来源采购方式：(1)该货物、工程或服务只能从某一供应商或承包商处获得，或某一供应商或承包商拥有对该货物、工程或服务的专有权，且不存在任何其他合理选择或替代物；(2)急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致；(3)由于某一灾难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行；(4)原先已从某一供应商或承包商处采购了货物、设备或技术，出于标准化的考虑或因需要与现有的货物、设备或技术、服务配套，且拟议的采购数量有限、价格合理，不宜另选其他货物或服务来代替，必须向原先的供应商或承包商添购；(5)采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外；(6)涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用这种方法最为适当。

(六)招标程序

“示范法”第三章规定了招标程序的各个环节。总的特点是：一般情况下供应商和承包商的参与是无限制的；招标文件须对拟采购的标的作出详细的说明，使供应商和承包商有共同的依据来编写标书；向供应商或承包商充分透露评标标准及中标标准；严禁采购实体与供应商或承包商就标书实质内容进行谈判；在提交标书的最后截止日公开开标等。

1招标。(1)采购实体应在本国的官方公报或其他官方出版物上刊登投标邀请书或资格预审邀请书，投标邀请书至少应包括采购实体名称地址、采购标的性质数量、完工时间、评标标准、获取招标文件的办法及费用、提交投标书的起点和截止日期等内容。资格预审邀请书除上述内容外，还应包括获取资格预审文件的办法及费用、提交资格预审申请书的地点和截止日期。(2)采购实体根据投标邀请书的规定向供应商或承包商提供招标文件，已进行资格预审程序的，应向预审合格的供应商或承包商提供招标文件。招标文件至少应包含下述内容：评审标准和程序，供应商或承包商应提供的证明其资格的文件，货物、工程或服务的技术规格，需提供的货物、工程或服务的数量、地点、完工时间，中标标准，合同条件，备选投标的评审及比较办法，投标价格的说明及币种，投标担保，投标文件的提交方式和截止日期，投标有效期，开标时间、地点及程序等。(3)供应商或承包商可在投标截止日期前一段合理时间内要求采购实体澄清招标文件。采购实体应在合理时间内答复，并将此种澄清告知所有招标文件的购买者。采购实体可以在投标截止日前的任何时候，主动或根据供应商或承包商的澄清要求对招标文件进行修改，但必须迅速分发给所有招标文件的购买者。

2投标。(1)在采购实体对招标文件进行澄清、修改，或某几个供应商或承包商因无法控制的原因不能在截止日期前提交投标书，采购实体可以决定在提交投标书截止日期前展延截止日期。除展延情形外，供应商或承包商都应在招标文件规定的日期、地点，以书面形式、加具签字并装入密封信袋内提交投标文件，采购实体应根据请求向其提供收据。对于投标截止日后收到的投标文件，应不予开启并退还。(2)采购实体如果要求投标者提供投标担保，则此种要求应适用所有投标者，且必须在招标文件中具体说明担保的形式和条件。在投标担保期满、采购合同生效或已提供履约担保、投标过程终止而无任何采购合同生效、在投标截止日期前撤回其投标的几种情形下，采购实体应迅速退还投标担保文件。

3评标、定标。(1)采购实体应在招标文件中规定的投标截止日、在招标文件中规定的地点，按招标文件规定的程序开标。所有提交投标的供应商或承包商或其代表均可出席开标。采购实体当众宣布投标书已开启的供应商或承包商。(2)为有助于评标，采购实体可要求供应商或承包商对其投标书做出澄清，但澄清者不得改变投标书中的价格等实质事项，或为了使不符合要求的投标成为符合要求的投标而做出变动。(3)若投标书有些小偏离但并未实质改变招标文件的内容，仍应被视为符合要求的投标。除非出现下述几种情况：提交投标书的供应商或承包商不合格；投标书为不符合要求的投标；供应商或承包商直接或间接地给予采购实体或其他政府当局的官员以酬礼，或提议给予任职机会作为利诱。(4)采购实体应根据招标文件中列明的标准确定中标者。中选的投标应为：(1)投标价格最低的投标(若投标价格以两种或两种以上货币表示，应根据招标文件中规定的汇率将其换算成同一种货币)，或(2)按招标文件列明的标准确定为估值最低的投标(这些标准应尽可能客观、量化，且应指明其在评审中的相对比重)。在采取后一标准时，采购实体可以只考虑以下因素：投标价格；操作、保养和修理费用；功能特点；完工时间；付款条件和保证；对本国国际收支状况和外汇储备产生的影响；拟提供的货物、工程或服务中有多少国产成分；该投标提供的经济发展潜力；国防和国家安全方面的考虑等等。(5)为促进本国工业发展，提高本国供应商或承包商的竞争能力，在本国采购条例许可的情况下，采购实体可在评标时对由国内承包商承办工程的投标、拟在国内制造货物的投标、由国内供应商提供服务的投标给予一个优惠幅度。只要国内某一供应商或承包商的投标或建议与总的最低价投标或建议相比，价格差额不超出优惠幅度范围，就可以被选定中标。(6)无论是否进行过资格预审，采购实体可要求中标者按招标文件规定的标准和程序进一步证明其资格。不能证明的，采购实体可拒绝其投标并从其余投标中另外选定一个中标者。(7)有关投标书的审查、澄清、评审和比较详情不得透露给供应商或承包商。采购实体不得与供应商或承包商就其提交的投标书进行谈判。(8)采购实体应尽快把中标通知发给提交该投标的供应商或承包商，通知发出之时采购合同即告生效。尽管如此，采购实体仍可要求与中标者在通知发出后的一段合理时间内签署一份书面合同。在通知发出到合同签署这段时间里，采购实体和中标者均不得采取有碍合同生效或履行的行动。(9 )中标者未能按要求签署合同或未能提供履约担保时，采购实体可从仍然有效的其余投标中再选定一个中标者，也可拒绝其余的所有投标。(10)在采购合同开始生效和中标者提供了履约担保之时，应向其他投标者发出已订立合同的通知，其中列明中标者名称、地址及合同价格。

二、国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南(以下简称“指南”)

(一)“指南”的目的和原则

“指南”的目的，在于使那些负责实施由国际复兴开发银行或国际开发协会提供贷款予以部分或全部资助的项目的人员，了解在采购项目所需货物和工程(包括有关服务)时所应作出的安排。简言之，“指南”适用于全部或部分由世行贷款资助的有关项目中货物和工程(包括相关服务)的采购，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房等，相关服务指运输、保险、安装、调试、培训和初期维修等。“指南”不适用于咨询服务，咨询服务适用“世界银行借款人和世界银行作为执行机构聘请咨询专家指南”。

项目实施所应遵循的具体采购规则和程序，取决于具体项目的不同情况，尽管如此，以下四条原则是世行贷款项目在采购中必须执行的：(1)在项目实施包括有关货物和工程的采购中，必须注意经济和效率；(2)世行愿为所有合格的投标商提供竞争合同的机会；(3)世行愿意促进借款国本国承包业和制造业的发展；(4)采购过程要有较高的透明度。

(二)投标资格

鉴于世行的贷款资金只能用于支付由会员国国民提供的，以及在会员国生产的，或由会员国提供的货物和工程的费用。因此，会员国以外的其他国家的投标商无资格参加那些由世行提供全部或部分贷款的项目招标。

在下列情况下，会员国的企业或会员国制造的货物也可能被拒绝投标：(1)根据法律或官方规定，借款国禁止与该国有商业往来；(2)为响应联合国安理会根据联合国宪章作出的决议，借款国禁止从该国进口货物或向该国的企业、个人支付货款。

凡被借款人聘请承担某个项目咨询任务的企业及其分支机构，均不得为同一个项目提供货物或工程。

借款国政府拥有的企业，除非在法律和财务上独立，且按照商业法运作，否则不得参加投标。贷款项目下的借款人或子借款人的附属机构均不得参加投标。借款国的供货商或承包商可以独立投标或与外国企业组成联营体投标。

(三)国际竞争性招标

世行认为，国际竞争性招标是最能充分实现资金的经济和效率要求的方式，因此要求借款人采取国际竞争性招标方式采购货物和工程。只有在国际竞争性招标不是最经济和有效的情况下，才可采用其他采购方式。但无论采用哪种采购方式，都必须事先在具体项目的贷款协议中明确规定。

1合同类型和规模

单个合同的规模取决于项目的大小、性质和地点。对于需要多种土建工程和货物的项目，通常把工程和货物的各主要部分分别招标。若一个项目需要类似的但又可以单独分开的设备或工程，借款人可以对单个合同进行招标，也可对一组类似的合同进行招标。所有单项和组合投标都应在同一截标时间收到，并同时开标和评标。

在某些情况下，如特殊加工的工艺、需采用紧密联合方式生产或特殊性质和工程，可采用交钥匙合同，即把设计、设备的供应和安装、工程建设等包括在一个合同之内。或者采用另一种作法，即借款人负责设计与工程，只对项目所需货物与工程的供应和安装进行招标。在交钥匙合同或大型复杂的成套设备中，不可能事先拟好全部技术规格，以及在采购那些技术发展快的设备时，可采用两步招标方式。投标人首先根据概念设计或性能规格提交不带报价的技术建议书，可进行技术和商务澄清和调整，随后对招标文件进行修改；第二步提交最终的技术建议书和带报价的投标书。

2公告和广告

在国际竞争性招标中，借款人应向世行提交一份采购总公告草稿，世行将安排该公告刊登于联合国发展商业报。公告应包括如下内容：借款人名称，贷款金额及用途，国际竞争性招标采购的范围，借款人负责采购的单位名称和地址，以及得到资格预审文件或招标文件的预定日期。

借款人还应将资格预审通告或招标通告刊登在本国普遍发行的一种报纸上(如果有的话，还应在官方杂志上刊登)，通告还应发给那些对采购总公告作出反应的厂商。鼓励借款人将通告发给有可能成为供货商和承包商的国家使馆和贸易代表处；对于大型的、专业的或重要的合同，借款人还应将通告刊登在联合国发展商业报(和)或国际上广泛发行的著名的技术杂志报纸或贸易刊物上。通告应留出足够时间，使潜在投标商能获得资格预审文件或招标文件，并准备和提交标书。

3资格预审

在大型或复杂的工程，或准备详细的投标文件成本很高的情况下(如专为用户设计的设备、工业成套设备、专业化服务以及交钥匙合同、设计施工合同或管理承包合同等)，为确保招标通告只发给那些有足够能力和资源的厂商，或确定承包商是否有资格享受国内优惠，借款人可对投标商进行资格预审。预审应以投标商圆满履行具体合同的能力和资源为基础，并考虑如下因素：投标商的经历和过去执行类似合同的情况，人员、设备、施工和制造设施方面的能力，以及财务状况等。

资格预审前应发布通告，对通告作出反应的厂商均可获悉资格方面的明确要求。预审后应将结果通知所有申请者，并向通过资审的投标商提供招标文件。资审时提交的信息在授予合同时应加以确认和校正，若判定一个投标商无能力或资源履行合同，可拒绝授予合同。

4招标

(1)招标文件。招标文件应为投标商提供一切必要资料，以便他们做好投标准备。招标文件应包括：招标通告，投标须知，投标书格式，合同格式，合同条款，技术规格和图纸，货物清单或工程量清单，交货时间或完工时间表，评标和中标标准，以及必要的保证金格式附件等。如果允许根据替代方案投标，还应说明可接受的条件和评价方法。借款人应使用世行发布的标准招标文件范本，并尽可能少做改动；无标准招标文本，使用世行认可的其他国际标准合同条款和合同格式。

(2)投标保证金。为对借款人提供合理保护，可要求投标人提供投标保证金，并在招标文件中规定具体数额(数额不宜过高，以免影响投标积极性)。保证金可采用保付支票、信用证或银行出具的保函等。保证金应在投标有效期期满后四周内一直有效，以使借款人在需要索取保证金时有足够的时间采取行动。一旦确定投标商落标，应及时退还其保证金。

(3)澄清。借款人应向投标商提供相同的信息，以确保他们有同等机会按时获得额外信息。还应允许投标商合理参加项目现场；对工程或复杂的供货合同，特别是那些需要更新现有工程或设备的合同，可以安排召开标前会。任何额外的信息、澄清、错误的校正或招标文件的修改都应在投标截止前的足够时间内寄给每个招标文件的购买者，在必要的情况下投标截止日期应延期。

(4)技术规格。招标文件中引用的技术规格应鼓励广泛竞争，因此借款人应尽可能采用国际认可标准，若没有国际标准或国际标准不合适，可以采用国内标准。技术规格应以货物或工程的特征或性能要求为依据，应避免引用商标名称、商品目录等；如果为澄清不完整的技术规格而必须引用某一商标或商品目录时，必须加上“相当于”的字样。

(5)报价及其调整。货物投标时，国外的应报到岸价(CIF)或运费保险付至目的地的价格(CIP )，国内的现货或制造组装的货物报出厂价或货架交货价(Exworks)。若投标商承担运输、安装、调试等其他相关服务，还应要求其对这些服务另外提出报价。在交钥匙�