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社保基金会三定方案落地 国资划转社保或超4万亿
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 时代周报记者 陈泽秀 发自广州

自今年3月21日《深化党和国家机构改革方案》公布后,9月10-11日,中央机构编制委员会办公室首次集中公布了16个部门的“三定”方案(定职能、定机构、定编制),包括国家医保局、自然资源部、生态环境部、国家知识产权局等。

在近日降低社保费率等问题引发众多讨论的背景下,全国社会保障基金理事会(下称“社保基金会”)的“三定”方案值得关注。作为负责管理运营全国社会保障基金的机构,社保基金会的主要职能涉及8个方面,其中第二条为:受国务院委托集中持有管理划转的中央企业国有股权,单独核算,接受考核和监督。

9月16日,社保基金会理事长楼继伟在中国发展高层论坛上表示,希望加快央企划转充实社保基金进度。“这有利于增加国企法人结构,将增强社会保障体系的可持续性,从而有可能在精算基础上继续降低社保缴费,进一步稳定预期。”他说道。

2017年11月,国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%。此次社保基金会相关职能的调整,与该文件的要求相一致。

多位专家在接受时代周报记者采访时认为,20世纪90年代启动养老保险改革前,已经退休的老职工和即将退休的中年职工没有基金积累,造成了当前较大的养老金缺口以及较高的缴费费率。划转部分国有资本充实社保基金,能够在一定程度上弥补养老金缺口,为将来降低社保费率打开空间。

减持、转持职能有变

为了应对将来人口老龄化高峰时期社会保障的需要,2000年8月,国务院决定设立全国社保基金,同时设立全国社保基金会,负责管理运营。与社会保险基金不同,全国社保基金是储备基金资金来源包括中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等。

早在2000年8月成立之初,社保基金会就具有“减持或转持国有股所获资金”的职能,即在国有企业或国有控股企业上市以后,按筹资额的10%上缴给社保基金。但在实际操作中,因为减持或转持的国有股以上市公司为主,股权变化对上市公司的治理结构、投资者信心产生一定影响,改革一度被搁置。

社保基金会首任理事长刘仲藜在一篇回忆文中称,这是“最复杂、花了最大经历去努力推动的筹资工作”。一是按筹资额上缴10%以后,股权就有变化,可能影响公司治理结构,甚至导致丧失国有控股权;二是部分投资者认为,企业上市筹资不用于扩大再生产,而是上缴给了社保基金,对企业的前景信心打折扣。

2009年,国有资本划转由“减持”调整为“转持”,即按照首次公开发行时股份数量的10%,将部分国有股转由社保基金会持有。社保基金会可以按照股权参与利润分配,在禁售期结束后,也可以出售所掌握的股权。但上述做法只局限在上市国有企业,涉及的资金规模并不大。2017年11月,国务院启动第三轮国有资本划转,非上市国企也被纳入划转范围,规模远大于前两轮。其中,社保基金会是划转央企国有股权的承接主体。

在此背景下,在此次发布的“三定”方案中,社保基金会的“减持或转持国有股所获资金”职能被调整为“受国务院委托集中持有管理划转的中央企业国有股权,单独核算,接受考核和监督”。

为社保降费率打开空间

今年3月,已有5家中央、国有企业开展划转社保试点。根据安排,2018年以后,将分批划转其他符合条件的央企国有股权,尽快完成划转工作。

武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新对时代周报记者分析道,过去一段时间,社保的降费主要集中在失业保险、工伤保险、生育保险等小的险种,目前这三个领域的税率已经没有降费空间,而医疗保险的支付压力大,降费的空间不大,“当前职工基本养老保险的税率较高,一些地区的企业缴费比例甚至达到20%,是未来唯一有降费空间的险种”。

近日,因社保缴费由税务代征引发企业成本上升的担忧,9月6日召开的国务院常务会议强调,抓紧研究适当降低社保费率。国资划转社保基金,被普遍认为是降低社保费率的有效途径之一。

按照财政部公布的数据,截至今年7月底,我国国有企业总资产规模达到172万亿元,所有者权益超过60万亿元。虽然无法准确得知国有股权所对应的资产总额,但此前有业内人士按照10%的划转率推测,此轮划转规模将有可能超过4万亿元。“目前养老金的支付压力比较大,如果大幅下调缴费费率,将来养老金的缺口会非常大。通过国资划转社保基金,可以补充因费率下降带来的养老金缺口。”董登新说道。

中金公司日前发布研报称,划转国资充实社保使得下调社保费率更加游刃有余。分红收入使得社保基金每年都有稳定的资金来源,可以用于投资运营,或者弥补降费率后征缴收入的减少。如果划转工作能顺利开展,董登新推测,在降低社保费率方面,最近两年应该会有比较大的动作。他分析称,十九大报告明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。目前中央已经提出2020年要全面实现养老保险的省级统筹,距离全国统筹仅一步之遥。全国统筹后,养老金的缴费基数和费率将实现全国统一,不存在地区差异。

除了社保降费、养老金全国统筹的要求之外,深化国企改革也要求加快国资划转社保工作的进度。中国企业改革与发展研究会副会长李锦对时代周报记者表示,去年年底,98家中央企业集团公司基本完成了公司制改制,这为国资划转社保奠定了基础。此外,随着国有资产报告制度的建立,今年10月,国务院将首次向全国人大报告国有资产运营情况。李锦推测,国资划转社保的工作应该正在紧锣密鼓地进行。

强化风险管理

除了职能方面的变化,社保基金会在自身定位与内设机构方面也存在不少亮点。

根据“三定”方案,社保基金会是财政部管理的事业单位,作为基金投资运营机构,不明确行政级别。而此前,社保基金会是国务院直属正部级事业单位。

董登新认为,机构改革之后,将社保基金会从行政机关的领域剥离出来,将其定位为基金投资运营机构,是一种“回归本源”的做法。“社保基金会将来的任务非常繁重,需要更加专业的人才。对未来养老金风险的预测、养老金缺口的预警将是它的核心竞争力和头号任务。”董登新说道。

在内设机构方面,社保基金会共设置了12个司局,分别是综合部、规划研究部、基金财务部、证券投资部、境外投资部、股权投资部、法规及监管部、风险管理部、养老金管理部、养老金会计部、信息技术部和机关党委(人事部)。其中,养老金管理部和养老金会计部是2016年《全国社保基金条例》实施后,社保基金会为养老投资运营而新设的部门。此次改革再次明确了这两个部门的设置。

时代周报记者注意到,风险管理部为新增设的司局,主要负责对基金进行全程的投资风险和内部控制管理;对基金绩效进行评估;组织实施内部控制体系建设,开展内控检查和考核评价等。

此前,社保基金会的风险管理职能主要分散在境外投资部、法规及监管部等部门,前者负责境外投资相关市场风险和投资风险管理工作,后者负责基金投资风险管理和绩效评估等。此外还有一个非常设机构,即风险管理委员会,由分管风险工作副理事长、秘书长和有关部门负责风险管理的人员组成。

国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生对时代周报记者表示,社保基金是“养命钱”,所以特别注重安全性。目前社保基金在对接资本市场的过程中,会做一些固定收益类的投资,或者委托基金公司等资产管理公司做投资,这些都涉及风险管控。“现在增加一个常设性的风险管理部,是非常有必要的,有利于强化社保基金投资过程中的风险管理。”朱俊生说道。

作者:陈泽秀

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